Ważne jest nie tylko to, ile pieniędzy się wydaje, ale również to, na co – tłumaczy Hanna Cichy z Polityki Insight. Właśnie taka zasada miała przyświecać unijnym decydentom przy ustalaniu nowych, bardziej elastycznych reguł fiskalnych w UE.
Do wstępnego porozumienia ws. nowych reguł fiskalnych doszło w połowie grudnia. Holenderska minister finansów Sigrid Kaag przekonywała wówczas, że zachęcają one do reform i inwestycji, a także będą dostosowane do konkretnej sytuacji danego państwa. O tym, że nad reformą „aktywnie pracowała” też Polska, zapewniał też minister finansów Andrzej Domański.
Więcej elastyczności
Konieczność opracowania nowej polityki fiskalnej unaoczniła pandemia oraz wojna w Ukrainie, które przyczyniły się do jeszcze większego zadłużenia krajów „27”. Choć podstawowe wskaźniki pozostaną takie same, jak wcześniej – czyli próg deficytu nie powinien przekraczać 3 proc. PKB, a dług publiczny – 60 proc. – inna ma być ścieżka, która do nich prowadzi.
– Unia odchodzi od myślenia sankcyjnego w kierunku opracowywania – wspólnie z krajem, którego dotyczy procedura nadmiernego deficytu – planu wyjścia z takiej sytuacji, z uwzględnieniem jego specyfiki – podkreśla w rozmowie z EURACTIV Polska analityczka ds. gospodarczych Polityki Insight Hanna Cichy.
Jej zdaniem to krok w dobrą stronę, natomiast to, czy ta koncepcja będzie realizowana, zależy już od woli politycznej. – Jesteśmy przed nowym europejskim rozdaniem, czyli wyborami do PE. Nie wiemy, jak będzie ukształtowana przyszła Komisja, a to od tego m.in. będzie zależeć, czy faktycznie będziemy trzymać się tych reguł – wskazuje.
Arbitralne progi?
Z danych Eurostatu wynika, że próg 3-procentowego deficytu w 2022 r. przekroczyło 11 państw członkowskich. Najgorzej było we Włoszech, które zanotowały deficyt na poziomie 8 proc. PKB. Następne były Węgry i Rumunia (6,2 proc. deficytu) oraz Malta (5,8 proc.) Deficyt Polski wynosił 3,7 proc., jednak już rok później, w 2023 r., skoczył do 5,6 proc. To i tak mniej niż w rekordowym roku 2020 r., kiedy wartość ta wyniosła 6,9 proc.
Choć Polsce udało się nie przekroczyć ustalonego na 60 proc. progu długu publicznego, zrobiło to 13 innych krajów. Najgorzej wypada Grecja, z rekordowym długiem publicznym wynoszącym 171,3 proc. PKB. Drugie są Włochy (144,4 proc.). Na kolejnych miejscach plasuje się Portugalia (113,9 proc.) oraz Hiszpania (113,2 proc.).
Część ekspertów zwraca uwagę na arbitralność obowiązujących wskaźników. – Żadna zasada ekonomiczna nie uzasadnia ograniczenia deficytu budżetowego na poziomie 3 proc. rok po roku. Pułap 3 procent nie jest ani konieczny, ani wystarczający do osiągnięcia dyscypliny fiskalnej. W rzeczywistości większość istniejących zasad obejmuje różne zobowiązania, które nie są uzasadnione – argumentował w 2019 r. francuski ekonomista Charles Wyplosz.
Cichy wskazuje jednak, że reguły fiskalne są tak samo arbitralne jak wszystkie inne. – Czy rynki reagowałyby jakoś drastycznie inaczej, gdybyśmy umówili się na to, że to 2,5 proc. czy 4 proc.? Pewnie nie. Ale ważny jest sam fakt istnienia jakichś reguł, bo one gwarantują przewidywalność zachowań – wskazuje.
– Jeżeli umawiamy się, że bezpiecznym poziomem jest 3 proc. PKB deficytu, to mamy gwarancję, że w przyszłym roku w którymś z krajów nie przyjdzie rząd, który nagle ustali go na poziomie 30 proc.. Wyznacza nam to pewny akceptowalny benchmark – tłumaczy ekspertka.
Ważne priorytety
Zdaniem Cichy bardziej problematyczne są też zasady dotyczące długu publicznego. – Jeśli mamy kraje, które mają poziom zadłużenia rzędu 80-100 proc. PKB, to musiały odziedziczyć go po poprzednikach. Trochę trudno jest karać obecne rządy za to, co robiono 20-30 lat temu. Nie ma też takiego oczekiwania, że nagle jakiś rząd zmniejszy poziom zadłużenia o 30 punktów procentowych – mówi.
Dzięki forsującym politykę oszczędnościową Niemcom mimo ustalenia progu deficytu na poziomie 3 proc. PKB pożądanym celem średnioterminowym jest już 1,5 proc. Ma to zapobiec sytuacjom, w których poszczególne kraje ustalały deficyt na tyle blisko górnej granicy, że jakakolwiek nieprzewidziana sytuacja musiała skończyć się jego przekroczeniem.
Z drugiej strony, podczas gdy stare zasady wymagały redukowania nadwyżki zadłużenia przekraczającego 60 proc. o 1/20 co roku, nowe zakładają, że wystarczy średnia redukcja o 1 proc. PKB. To wygrana dla takich krajów jak Włochy, które w poprzednim systemie były zobowiązane do znacznie bardziej radykalnych cięć.
– To, co podoba mi się w tym nowym podejściu, to pokazanie jakościowego, a nie tylko ilościowego oblicza polityki fiskalnej. Ważne jest nie tylko, ile pieniędzy się wydaje, ale również, na co się wydaje. Kolejnym wartościowym elementem jest wdrażanie działań prorozwojowych, czyli takich, które zwiększą rozmiar gospodarki, w stosunku do którego liczony jest deficyt – tłumaczy analityczka Polityki Insight.
Dojście do pożądanego poziomu deficytu ma uwzględniać tzw. semestr europejski, czyli coroczne unijne zalecenia dotyczące polityki gospodarczej i społecznej. Choć są one różne w zależności od państwa, to ich wspólnym mianownikiem są zazwyczaj globalne priorytety UE, czyli m.in. zielona transformacja oraz transformacja cyfrowa.
Po wybuchu wojny w Ukrainie do tej kategorii dołączyły też wydatki na obronność. O tym, że będą one szczególnie traktowane w procedurze nadmiernego deficytu, przy zawarciu grudniowego porozumienia informował polski rząd.
Wróci spór o wiek emerytalny?
– To zrozumiałe, że Komisja szuka narzędzi, które zwiększą motywację krajów do realizowania reform – zwłaszcza po tym, gdy przestaną obowiązywać Krajowe Plany Odbudowy – mówi nam Hanna Cichy.
Jak wskazuje, często chodzi o długoterminowe cele, które nie przynoszą natychmiastowych korzyści. Wśród nich jest m.in. zalecenie dotyczące wydłużenia okresu aktywności zawodowej, pojawiające się również w semestrze europejskim dotyczącym Polski. – To postulat bardzo niepopularny, ale konieczny – ocenia.
Ewentualna potrzeba zbicia deficytu Polski powiązana z realizacją określonych unijnych priorytetów mogłaby oznaczać oszczędności w sferze społecznej. – Na pewno nie szukalibyśmy ich w obszarze zielonej transformacji, bo tam mamy gigantyczne opóźnienia i minimalizowanie ich powinno być jednak ważniejsze niż redukcja deficytu – mówi Cichy.
Scenariusz, w którym Komisja Europejska sugerowałaby podwyższenie wieku emerytalnego, jest więc dość prawdopodobny. Zdaniem Cichy w pierwszej kolejności podnoszony byłby efektywny wiek emerytalny, czyli – przy zachowaniu wieku 65 lat dla mężczyzn i 60 dla kobiet – likwidowano by „furtki”, które w określonych warunkach pozwalają na wcześniejsze zaprzestanie pracy.
– Na pewnym etapie chodzić jednak będzie również o podniesienie tego wieku bezwzględnego – prognozuje ekspertka. Postulat wydłużenia czasu aktywności zawodowej został również zapisany w polskim KPO, jednak ostro sprzeciwiający się podnoszeniu wieku emerytalnego rząd PiS wynegocjował, by wystarczyło wprowadzenie zachęt do dłuższej pracy.