Propozycja Komisji Europejskiej nowego wieloletniego budżetu UE spotkała się z licznymi głosami sprzeciwu zarówno w unijnych stolicach, jak i w Europarlamencie. Czy słusznie? Jaki powinien być nowy budżet, aby służył interesom Polski i Czech? I jak sfinansować rosnące ambicje UE, gdy musi ona jednocześnie spłacać zaciągnięty dług?
Autor: Aleksandra Krzysztoszek
16 lipca tego roku Komisja Europejska przedstawiła propozycję nowego siedmioletniego budżetu na lata 2028–2034 – tzw. Wieloletnich Ram Finansowych (WRF). Opiewać będzie na prawie 1,98 biliona euro, czyli 1,26 proc. dochodu narodowego brutto (DNB) wszystkich państw UE.
Na sumę tę mają składać się 3 główne filary. Filar I obejmuje fundusze unijne (1,06 bln euro); filar II konkurencyjność (589,6 mld euro), a filar III politykę zewnętrzną (215,2 mld euro). Ponadto środki z unijnego budżetu trafią na administrację (117,9 mld euro) oraz spłatę długu zaciągniętego na poczet funduszu odbudowy po pandemii COVID-19 „NextGenerationEU” (168 mld euro). Zgodnie z propozycją Polska miałaby otrzymać ponad 123 miliardy euro, a Czechy – 29,4 miliarda euro.
Przełomowa zmiana dotyczy struktury budżetu. Komisja Europejska proponuje zastąpienie dotychczasowych unijnych programów z krajowymi alokacjami – takich jak polityka spójności czy Wspólna Polityka Rolna – nowymi programami partnerstwa o charakterze narodowym i regionalnym. Zmiana ta wywołuje kontrowersje zarówno w państwach UE, jak i w Parlamencie Europejskim.
Nowym instrumentem ma być Fundusz Konkurencyjności (ECF), który ma pomóc Unii przyciągnąć prywatne inwestycje w strategicznych sektorach. Stanowić będzie on połączenie aż dwunastu dotychczasowych inicjatyw wspierających przemysł europejski.
Jednocześnie toczy się dyskusja o tzw. nowych zasobach własnych UE, czyli źródłach dochodów, które umożliwią Unii Europejskiej spłacenie „NextGenerationEU”. KE wycofuje się też z pomysłu, aby unijny budżet na lata 2028-2034 finansować z dochodów z ETS2, czyli z podatku od spalin i ogrzewania domów. ETS2 zacznie obowiązywać w 2027 roku.
Aby nowy budżet UE został przyjęty, musi uzyskać poparcie wszystkich państw członkowskich, a następnie zatwierdzenie Parlamentu Europejskiego.
O priorytetach budżetowych Polski i Czech, a także podejściu obu krajów do nowej konstrukcji budżetu, jego wielkości i propozycji zasobów własnych rozmawiali paneliści na wspólnej konferencji EURACTIV.pl i EURACTIV.cz „Czech-Polish Dialogue on Europe’s Budget Future”.
Polska bardziej otwarta na większy budżet
– Czechy i Polska mają wiele wspólnego, jeśli chodzi o priorytety dotyczące wieloletniego budżetu. Oba kraje podkreślają znaczenie polityki spójności i opowiadają się za oddzielnym budżetem dla wspólnej polityki rolnej (WPR) – choć Czechy nie są tak zdecydowanym orędownikiem utrzymania jej obecnego udziału w całości budżetu – wskazała Pavlína Žákova, czeska wiceminister ds. europejskich.
Kolejnym wspólnym priorytetem, jak podkreśliła, jest obrona. – Oba nasze kraje popierają wzmacnianie zdolności obronnych i są otwarte na dyskusję o inicjatywach, także finansowych, realizowanych poza ramami WRF – zwróciła uwagę.
– Zdajemy sobie również sprawę z potrzeby wzmocnienia konkurencyjności UE, przy jednoczesnym podkreśleniu znaczenia równowagi geograficznej w podziale środków w ramach przyszłego Funduszu Konkurencyjności – dodała.
Wiceminister przypomniała także o roli rozszerzenia UE. – Oba nasze kraje podkreślają konieczność zapewnienia odpowiednich środków finansowych na ten proces – zaznaczyła.
Wskazała jednocześnie na różnice między podejściem obu krajów. Zauważyła na przykład, że Polska otwarta jest na większy unijny budżet niż Czechy.
Także jeśli chodzi o tzw. nowe zasoby własne, „Czechy pozostają raczej zachowawcze, wręcz sceptyczne wobec propozycji Komisji Europejskiej, podczas gdy Polska wydaje się bardziej otwarta”, zaznaczyła Žákova.
Ponadto według niej Polska wydaje się też przychylniej nastawiona do wspólnego finansowania zaciągniętego przez UE długu, w którym to W tym zakresie Czechy są nieco bliższe stanowisku państw płatników netto.
Wreszcie Polska kładzie większy nacisk na rolę regionów w ramach polityki spójności, zwłaszcza tych położonych przy wschodniej granicy – zarówno w kontekście ochrony zewnętrznej granicy UE, jak i poprawy połączeń z Ukrainą w perspektywie jej przyszłego członkostwa, zwróciła uwagę czeska minister.
– Uważamy, że Unia potrzebuje budżetu prostego, przejrzystego i wystarczająco elastycznego, skoncentrowanego zarówno na obecnych, jak i nowych wyzwaniach – i pozbawionego zbędnych obciążeń administracyjnych – podkreślił Zbyněk Smetana, dyrektor Departamentu Spraw UE w Ministerstwie Finansów Republiki Czeskiej.
Jak powiedział, czeski rząd jest zadowolony, że propozycja Komisji stara się zachować równowagę między tradycyjnymi obszarami – takimi jak polityka spójności i rolnictwo – a nowymi wyzwaniami w dziedzinach obronności, bezpieczeństwa, transportu i konkurencyjności. Zwrócił też uwagę na rolę transportu i infrastruktury energetycznej, zwłaszcza dokończenia sieci TEN-T i budowa kolei dużych prędkości.
Jeśli chodzi o strukturę budżetu, zapewnił, że Czechy są gotowe dyskutować nad propozycją Komisji, by uprościć i uporządkować budżet UE oraz jego programy, dzieląc je na trzy nowe filary. – Zasadniczo przyjmujemy ten pomysł z zadowoleniem. To upraszczanie powinno jednak uwzględniać specyfikę poszczególnych polityk i być stosowane tylko tam, gdzie jest to wykonalne i faktycznie przynosi wartość dodaną – zastrzegł.
Docenił ponadto, że Komisja Europejska zdecydowała się utrzymać siedmioletni okres obowiązywania kolejnych WRF, co według niego ma duże znaczenie dla długoterminowego planowania i realizacji programów.
Nie wylać dziecka z kąpielą
Wacław Kucharek, naczelnik Wydziału Budżetu UE w Ministerstwie Finansów RP zwrócił uwagę, że kwota 123 miliardów euro odnosi się jedynie do zarządzania dzielonego w części rozdzielonej na państwa.
– Mamy nadzieję pozyskać dodatkowe środki z programów zarządzanych centralnie – takich jak Fundusz Konkurencyjności, Horyzont czy Erasmus+ – wskazał.
– Uważamy, że proponowana wielkość WRF to dobry punkt wyjścia do dalszych rozmów. Rozumiemy potrzebę reagowania na nowe wyzwania, ale jednocześnie dotychczasowe priorytety – zwłaszcza spójność i Wspólna Polityka Rolna – nadal wymagają solidnego wsparcia finansowego – powiedział.
Dodał, że Polska będzie opowiadać się za utrzymaniem WPR jako struktury dwufilarowej w ramach Wieloletnich Ram Finansowych. – Od wielu lat apelowaliśmy o większą elastyczność w budżecie UE, ale obecnie musimy dokładnie przeanalizować, czy propozycja Komisji nie poszła zbyt daleko i czy nie grozi to podważeniem głównego celu WRF – zapewnienia przewidywalności dla inwestycji długoterminowych – stwierdził.
Według niego zarówno Czechy, jak i Polska uważają, że Fundusz Konkurencyjności powinien „uwzględniać pewną równowagę geograficzną – nie w formie ścisłych alokacji krajowych, ale przynajmniej preferencji, które zapewnią korzyści wszystkim regionom Europy”.
Polska zdecydowanie popiera natomiast zwiększenie finansowania obronności, w tym projektów o podwójnym zastosowaniu i mobilności wojskowej, oraz z zadowoleniem przyjmuje kontynuację wsparcia dla Ukrainy poza ramami WRF, wskazał, podkreślając jednocześnie poparcie dla utrzymania w nowym budżecie mechanizmu warunkowości praworządności.
Szansa dla przemysłu Polski i Czech
Nowy wieloletni budżet UE rośnie nominalnie, ale w ujęciu realnym pozostaje niemal na tym samym poziomie. To, co się zmienia, to jego struktura i priorytety wydatkowe, podkreślił Krzysztof Bocian z WiseEuropa.
Propozycja Komisji Europejskiej nowego budżetu opiewa na ok. 2 bln euro, co stanowi ok. 1,26 proc. dochodu narodowego brutto UE. Suma ta zawiera jednak także pieniądze przeznaczone na spłatę długu zaciągniętego na poczet unijnego funduszu odbudowy po pandemii COVID-19 – NextGenerationEU. Tak więc faktyczny budżet wynosi ok. 1,8 bln euro, czyli 1,15 proc. DNB, wskazał ekspert.
Tymczasem obecne Wieloletnie Ramy Finansowe według cen z 2025 r., wynoszą ok. 1,2 bln euro, co na początku obecnej perspektywy budżetowej wynosiło ok. 1,13 proc. DNB UE.
– Nominalnie oznacza to wzrost o blisko 30 proc., ale realnie budżet praktycznie nie rośnie, ponieważ odniesienie – czyli DNB – również się zwiększa – wskazał Bocian.
Jak ocenił, na pierwszy rzut oka budżet wygląda na większy, ale w ujęciu realnym jest on raczej ostrożny, zwłaszcza w kontekście kryzysów, z jakimi Unia Europejska zmaga się w ostatnich latach – geopolitycznych, handlowych i gospodarczych. – Spodziewałem się raczej większego realnego wzrostu – przyznał analityk.
Zwrócił ponadto uwagę, że 2020 roku gospodarka światowa przechodzi proces regionalizacji – łańcuchy dostaw się skracają, a nacisk przesuwa się na produkcję przemysłową. – Nowa propozycja budżetu odzwierciedla ten trend – zaznaczył.
Jeden z jej czterech filarów to konkurencyjność, dobrobyt i bezpieczeństwo, a środki z tego filaru mają być kierowane bezpośrednio do sektorów przemysłowych. To zdaniem Bociana dobra wiadomość zarówno dla Polski, jak i dla Czech, ponieważ przesunięcie strumienia środków w stronę przemysłu „jest korzystne dla krajów o większym udziale tego sektora w gospodarce”.
– W krajach takich jak Polska i Czechy – gdzie przemysł stanowi 20–25 proc. PKB i zatrudnienia – taki kierunek dobrze współgra z ich strukturą gospodarczą. Do krajów o podobnej sytuacji należą m.in. Słowenia, Słowacja, Niemcy i Austria. Z kolei w innych krajach, np. w Grecji, Hiszpanii czy Francji, udział przemysłu w PKB wynosi ok. 10 proc. – podkreślił Bocian.
Według niego przesunięcie środków w stronę sektora przemysłowego to szansa dla obu grup:
– dla tych z mniejszym udziałem tego sektora w gospodarce na zwiększenie mocy produkcyjnych,
a dla tych z większym udziałem – jak Polska czy Czechy – na rozwój przemysłu, zwiększenie konkurencyjności, innowacyjności, zdolności produkcyjnych i pozycji w globalnym handlu.
Nowa sytuacja: nie tylko my potrzebujemy wsparcia
W obecnych Wieloletnich Ramach Finansowych około 70-75 proc. środków unijnych, jakie trafiają do Czech, pochodzi z polityki spójności, 20-25 proc. z rolnictwa, a jedynie 3-5 proc. z programów zarządzanych centralnie, przypomniał Filip Křenek, analityk z EUROPEUM.
– To tłumaczy perspektywę Czech w nadchodzących negocjacjach, ale jednocześnie pokazuje, z jakim wyzwaniem mierzymy się na arenie krajowej – nie potrafiliśmy skutecznie zachęcić czeskich firm i ośrodków badawczych do udziału w programach zarządzanych bezpośrednio przez UE – wskazał.
Jak podkreślił, udział w tych programach pozostaje od lat stabilny, zamiast rosnąć. Jego zdaniem wynika to w dużej mierze wynika to z dublowania podobnych instrumentów na poziomie krajowym i unijnym.
– Na przykład istniał czeski program spójności dotyczący budowy stacji ładowania pojazdów elektrycznych, a równocześnie podobny program na poziomie europejskim. Firmy czeskie wolały uczestniczyć w krajowym, bo był prostszy, choć cel był ten sam – rozwój publicznej infrastruktury ładowania – wyjaśnił.
Jego zdaniem jest to skutek nadmiernego skupienia się na polityce spójności, gdzie środki otrzymuje się w ramach kopert krajowych, w przeciwieństwie do sytuacji, gdy firmy muszą konkurować o finansowanie na poziomie unijnym.
To, że od 2004 roku udział polityki spójności i rolnictwa w budżecie stopniowo maleje w jego opinii było nieuniknione w miarę rozwoju gospodarek Europy Środkowo-Wschodniej.
– Musimy dostosować się do nowej rzeczywistości, w której nie tylko nasz region, ale też inne państwa potrzebują większego wsparcia w nowych dziedzinach, takich jak obronność czy konkurencyjność – zaznaczył.
Większy budżet, nowy dług?
– Żyjemy w świecie wilków, a nasza pozycja staje się coraz bardziej niepewna. Musimy pokazać – sobie samym i partnerom zewnętrznym – że wciąż potrafimy działać razem i podejmować szybkie, trafne decyzje – podkreślił były ambasador Jan Truszczyński, ekspert Team Europe Direct.
Odnosząc się do ostrożności Czech wobec nowych zasobów własnych UE, przypomniał o około 24 mld euro rocznie potrzebnych na spłatę wspólnego długu zaciągniętego w ramach funduszu odbudowy.
– Aby zachować wiarygodność w spłacie tego zobowiązania, musimy wykazać długofalową stabilność finansową. Dopiero wtedy będziemy w stanie przeznaczyć odpowiednie środki na nowe priorytety – choć i tak na to do końca nie wystarczy – ocenił.
Według niego propozycja nowego budżetu, choć ambitna nominalnie, nie jest wystarczająca, by zaspokoić potrzeby inwestycyjne UE, zwłaszcza w obszarach zielonej transformacji i obronności.
– Proponowane przez Komisję instrumenty są przydatne, ale zbyt mało odważne i zbyt ograniczone, by sprostać skali wyzwań – stwierdził Truszczyński.
– „Oszczędne” państwa członkowskie będą nalegać na ograniczenie rozmiaru budżetu, ale jako Unia Europejska powinniśmy dążyć w przeciwnym kierunku – do jego zwiększenia. A jeśli nie będzie to możliwe w ramach obecnych wieloletnich ram finansowych, musimy mieć odwagę rozpocząć rozmowę o wspólnym zadłużeniu – uważa były dyplomata.
O takim rozwiązaniu nie ma mowy w obecnym projekcie budżetu, „z oczywistych powodów, ale to «słoń w pokoju», którego nie da się ignorować”, wskazał.
– Jeśli chcemy zwiększyć konkurencyjność i sprostać potrzebom inwestycyjnym, musimy rozważyć kolejne wspólne pożyczki – ocenił.
Žákova nie uważa że kolei, aby ostateczny kształt nowego wieloletniego budżetu UE znacząco odbiegał od tego, co zostało już przedstawione – także jeśli chodzi o wielkość budżetu.
– Nie sądzę, by ostateczny kompromis i finalny wynik negocjacji znacząco odbiegał od propozycji Komisji. Nie jestem więc szczególnie optymistyczna, jeśli chodzi o możliwość zwiększenia budżetu ponad poziom zaproponowany przez Komisję czy też o większą otwartość państw członkowskich na wspólne zaciąganie pożyczek – przyznała.
Jej zdaniem Komisja Europejska „dość trafnie wyważyła interesy państw członkowskich – zarówno pod względem wielkości budżetu, jak i jego struktury”.
– Wzrost wydatków jest umiarkowany, a jeśli wyłączyć spłatę funduszu NextGenerationEU, jest wręcz niewielki. Jednocześnie zachowano nominalny poziom wydatków na politykę spójności i Wspólną Politykę Rolną, czyli wydatki na ten cel pozostaną zbliżone do obecnego poziomu – wskazała wiceminister.
A jak polski rząd zapatruje się na możliwość zaciągnięcia przez UE nowego wspólnego długu?
– Jeśli chodzi o wspólne zadłużenie, jesteśmy otwarci na możliwość jego wykorzystania w przyszłości – ale wyłącznie w przypadku szczególnych, jasno określonych celów, takich jak obronność czy wsparcie dla powojennej odbudowy Ukrainy – podkreślił Kucharek.
Nowe zasoby własne – ale jakie?
Komisja Europejska w ramach swojego projektu budżetu zaproponowała pięć nowych źródeł dochodów: udział UE w dochodach z handlu emisjami (ETS), mechanizm dostosowywania cen na granicach z uwzględnieniem emisji CO2 (CBAM), podatek od nieodzyskiwanych odpadów elektronicznych, podatek akcyzowy od wyrobów tytoniowych i podatek od dużych przedsiębiorstw działających w UE.
Według szacunków źródła te mają generować nieco poniżej 60 miliardów euro rocznie, czyli około 350 miliardów w perspektywie siedmioletniej, zauważył Krzysztof Bocian.
Smetana zgodził się z kolei ze stroną polską, że Czechy są sceptyczne, jeśli chodzi o proponowane nowe zasoby własne UE. – Uważamy, że strona dochodowa budżetu UE powinna być prosta i opierać się przede wszystkim na składkach uzależnionych od DNB, ponieważ najlepiej odzwierciedlają one realną sytuację gospodarczą poszczególnych państw członkowskich – wskazał.
– Respektujemy ustalenia Rady Europejskiej z grudnia 2020 roku i jesteśmy gotowi ocenić wszystkie propozycje obecnie znajdujące się na stole. Niemniej jednak uważamy, że nowe źródła dochodów powinny być stabilne, sprawiedliwe i nie powinny wywoływać nieproporcjonalnych skutków dla poszczególnych państw – podkreślił.
Jego zdaniem większość obecnych propozycji nie spełnia tych kryteriów. Jako przykład podał system handlu emisjami ETS 2. – W proponowanym kształcie miałby on skrajnie nieproporcjonalny wpływ na niektóre państwa członkowskie – zwłaszcza Czechy, ale także Polskę – ocenił panelista.
Jak wyjaśnił, w poprzednich wersjach propozycji przewidziany był tzw. mechanizm solidarnościowy, który wprowadzał górny limit wkładu poszczególnych państw – maksymalnie 150 proc. ich standardowej składki opartej na DNB. – Obecnie tego zabezpieczenia już nie ma – zauważył.
– To oznacza, że w obecnym kształcie propozycja dotycząca ETS-u mogłaby prowadzić do znaczących dysproporcji między państwami członkowskimi – stwierdził, tłumacząc, że dla krajów takich jak Czechy czy Polska, o wysokim udziale przemysłu energochłonnego, obciążenia wynikające z tego mechanizmu byłyby nieporównywalnie większe niż dla państw o strukturze gospodarki mniej zależnej od emisji.
Jeśli chodzi o propozycję CBAM – mechanizmu dostosowywania cen na granicach z uwzględnieniem emisji CO₂ – Smetana stwierdził, że jest to prawdopodobnie najmniej skomplikowane źródło dochodów. – Problem polega jednak na tym, że jego ogólny wkład do budżetu UE będzie dość niewielki – zwrócił uwagę
– Wciąż bardzo trudno jest opracować naprawdę nowe zasoby własne dla budżetu UE. W większości przypadków mówimy zasadniczo o przesunięciu środków z budżetów państw członkowskich, a nie o generowaniu rzeczywiście nowych dochodów – ocenił.
Dodał, że jeśli Unia Europejska chciałaby zwiększyć całkowity wolumen budżetu, jedynym sposobem byłoby podniesienie składek narodowych w oparciu o DNB (dochód narodowy brutto). – Problem polega na tym, że dla niektórych państw jest to nie do przyjęcia, ponieważ trudno to pogodzić z ich krajowymi wysiłkami konsolidacyjnymi – to samo dotyczy Czech – podkreślił.
Smetana zaznaczył, że podczas dyskusji o całkowitym wolumenie budżetu UE należy wziąć pod uwagę kilka czynników. Z jednej strony istnieje potrzeba konsolidacji fiskalnej i ograniczania wzrostu składek narodowych, z drugiej – nie można sobie pozwolić na duże cięcia w funduszach spójności i rolnictwa, a jednocześnie trzeba też znaleźć środki na nowe priorytety.
W przypadku Czech „jedynym możliwym rozwiązaniem jest zwiększenie nieco całkowitego budżetu, choć pytanie brzmi, na jak duże zwiększenie państwa się zgodzą”, stwierdził.
Kwestia wiarygodności
Kucharek podkreślił natomiast, że podczas swojej prezydencji w Radzie UE w pierwszej połowie roku Polska zrobiła wiele, by zainicjować dyskusję o nowych zasobach własnych.
– Wówczas Komisja nie poparła naszych działań, ale cieszymy się, że ostatecznie przedstawiła własne propozycje – wskazał.
– Mamy świadomość, że bez nowych zasobów własnych uzgodnienie kolejnych wieloletnich ram finansowych będzie bardzo trudne. Dlatego uważnie analizujemy pakiet propozycji Komisji Nasza ogólna ocena jest jednak ostrożna – zastrzegł.
Jak powiedział, Polska podziela wiele zastrzeżeń strony czeskiej – w szczególności dotyczących systemu ETS 2. Dodał jednak, że polski rząd popiera trzy z proponowanych przez Komisję nowych zasobów: CBAM, ETIAS (związane z ruchem turystycznym do UE) oraz dochody wynikające z opłat transakcyjnych, które mogą być częściowo kierowane do budżetu UE.
Bocian zwrócił natomiast uwagę na potrzebę zwiększenia dochodów budżetowych z perspektywy makroekonomicznej. – Pojawił się bowiem nowy priorytet – a jest nim obrona – przypomniał, dodając jednak, że „to szczególny rodzaj wydatków – nie są to inwestycje, które przynoszą wymierny zwrot”.
Zauważył jednocześnie, że każda nowa forma zasobu własnego wymaga jednomyślnej zgody państw członkowskich i ratyfikacji przez parlamenty narodowe, co czyni cały proces niezwykle trudnym.
– Podkreślę jednak aspekt polityczny: jeśli chcemy zachować wiarygodność jako wspólnotowy dłużnik, zdolny do zaciągania zobowiązań na korzystnych warunkach w przyszłości, powinniśmy pokazać – sobie i światu – że potrafimy wspólnie uzgodnić stabilne źródła dochodów UE – podkreślił.
– To stworzy solidne podstawy do spłaty długu związanego z funduszem odbudowy – ocenił.
Zdjęcie: Komisarz UE ds. budżetu Piotr Serafin / Fot. Fred MARVAUX [© European Union 2025 - Source : EP]