Komisja Europejska (KE) przyjęła propozycję legislacyjną, która ma zmienić sposób, w jaki Europa podchodzi do wspierania swojego przemysłu. Industrial Accelerator Act (IAA) to plan wzmocnienia europejskiej produkcji oraz zwiększenia popytu na czyste technologie.
Author: Adam Radoliński
Jak zapewnia KE, projekt przygotowany został zgodnie z rekomendacjami raportu (Mario – red.) Draghiego i stanowi odpowiedź na rosnącą globalną konkurencję oraz coraz większą zależność Europy od dostawców z krajów trzecich w sektorach strategicznych. Komisja wyznacza sobie ambitny cel: do 2035 roku udział produkcji w PKB UE powinien wzrosnąć z obecnych 14,3 proc. do 20 proc..
Kręgosłupem propozycji IAA jest regulacja „Made in EU”, która ma być stosowana do zamówień publicznych i programów wsparcia publicznego, a jej zakres obejmować ma wybrane sektory strategiczne – w tym samochody i technologie zero-net-carbon, ale również stal, cement i aluminium.
Propozycja Komisji ma fundamentalne znaczenie dla europejskiego bezpieczeństwa gospodarczego.
– W obliczu bezprecedensowej globalnej niepewności i nieuczciwej konkurencji europejski przemysł może liczyć na przepisy niniejszej ustawy, aby wzmocnić popyt i zagwarantować odporne łańcuchy dostaw w sektorach strategicznych – podkreśla Stéphane Séjourné, wiceprzewodniczący Komisji ds. Dobrobytu i Strategii Przemysłowej.
Séjourné dodaje: „Stworzy ona miejsca pracy, kierując pieniądze podatników do produkcji europejskiej, zmniejszając naszą zależność i wzmacniając nasze bezpieczeństwo gospodarcze oraz suwerenność”.
Made in Europe
Rozporządzenie wprowadza wymogi dotyczące sposobu wytworzenia produktów oraz źródła ich komponentów. Dla sektora bateryjnego, który staje się coraz bardziej krytyczny ze względu na elektromobilność, przepisy te mogą mieć szczególne znaczenie. Propozycja IAA definiuje baterie „Made in Europe” jako takie, w których co najmniej trzy komponenty – w tym ogniwa – są produkowane na terenie Europy.
Od 2027 roku niemal dwie trzecie samochodów elektrycznych sprzedawanych w Unii będzie musiało być wyposażonych w baterie produkowane w Europie. Od 2030 roku próg ten wzrośnie do co najmniej pięciu komponentów, w tym ogniw, materiałów aktywnych katody (CAM) oraz systemów zarządzania baterią (BMS).
Zgodnie z założeniami samochody elektryczne kwalifikujące się do ulg podatkowych dla flot będą musiały wykorzystywać także „zieloną stal”, a 70 proc. ich komponentów – z wyłączeniem baterii – będzie musiało pochodzić z produkcji w UE.
Po raz pierwszy europejski prawodawca próbuje sformalizować związek między zachętami podatkowymi a lokalną produkcją kluczowych komponentów elektromobilności.
Jak ocenia Joseph Dellatte, kierownik ds. energetyki i klimatu w Institut Montaigne, jest to sygnał znaczących zmian w europejskiej polityce przemysłowej.
– W sektorach, gdzie chińskie firmy aktualnie dominują w globalnej produkcji regulacja może pomóc w przywróceniu równowagi na polu konkurencji. Europa nie zmierza ku decentralizacji, ale ku bardziej strategicznej formie otwartości, która maksymalizuje wartość przemysłową tworzą wewnątrz UE – wyjaśnia.
Warunki dla bezpośrednich inwestycji zagranicznych
Aby zapewnić, że inwestycje rzeczywiście będą wzmacniały europejskie łańcuchy dostaw, KE wprowadza nowe regulacje.
„Inwestycje powyżej 100 milionów euro w sektory wschodzące takie jak baterie, pojazdy elektryczne, moduły fotowoltaiczne i surowce krytyczne będą musiały tworzyć rzeczywistą wartość w UE poprzez transfer technologii i wiedzy oraz gwarantować co najmniej 50-procentowy udział pracowników europejskich”.
Komisja przedstawiła również koncepcję „Industrial Acceleration Areas” – specjalnych obszarów wsparcia przemysłu oraz tworzenia klastrów czystych projektów produkcyjnych, które miałyby ułatwić niezbędne inwestycje w infrastrukturę energetyczną. Projekty realizowane w tych strefach będą mogły liczyć na wsparcie inwestorów oraz pomoc w rozwoju umiejętności lokalnej siły roboczej.
Mimo ambitnych celów protekcjonistycznych Komisja podkreśla, że UE zobowiązuje się do zachowania otwartości gospodarczej jako kluczowego źródła siły ekonomicznej i odporności.
Dr Bernd Weber, prezes i założyciel EPICO, przestrzega przed podejściem protekcjonistycznym.
– Protekcjonizm nie jest substytutem dla strategii konkurencyjności. IAA nie powinna wysyłać sygnału zamknięcia, musi tworzyć jasne bodźce inwestycyjne. Konkurencyjność Europy nie będzie zabezpieczona poprzez symbolikę 'Buy European’, ale poprzez mądrą kombinację wymogów pochodzenia i ambitnych standardów klimatycznych. Tylko w ten sposób możemy stworzyć efektywne rynki wiodące, które zmniejszą zależności krytyczne przy pozostaniu otwartym dla wiarygodnych partnerów handlowych – podkreśla.
Pozytywne sygnały dla przemysłu baterii, ale też zastrzeżenia ekspertów
Organizacja Transport & Environment (T&E) przyjęła propozycję z zadowoleniem, ale również z pewnymi zastrzeżeniami.
– To pozytywny krok dla europejskiego przemysłu baterii. Wreszcie mamy narzędzie, które pozwoli uniknąć sytuacji, w której inne państwa mogłyby odciąć Europę od czystych technologii. Jeśli europosłowie i kraje członkowskie zamkną istniejące luki, IAA da inwestorom pewność, że warto stawiać na rozwój europejskich baterii – podkreśla Julia Poliscanova, dyrektor ds. samochodów w T&E.
Jednocześnie organizacja krytykuje możliwość kwalifikowania do dopłat samochodów elektrycznych produkowanych w krajach objętych umowami o wolnym handlu (FTA). Problem polega na tym, że umowy FTA – z założenia nastawione na liberalizację handlu – mogą służyć jako furtka dla pojazdów, których łańcuchy dostaw w żaden sposób nie wiążą się z europejskim przemysłem. Zrównanie ich z pojazdami wyprodukowanymi w UE podważa spójność polityki przemysłowej, którą IAA ma wzmacniać.
Po drugie, organizacja zwraca uwagę, że regulacja „bardzo oddaliła się od swojego pierwotnego celu” i obecnie obejmuje także niestrategiczne komponenty pojazdów elektrycznych, takie jak siedzenia czy pasy bezpieczeństwa. W opinii T&E wskazuje to na brak konsekwencji w hierarchizowaniu priorytetów strategicznych. Efektem może być nieskuteczność regulacji, która obejmuje produkty o niskiej wartości dodanej, pomijając te o kluczowym znaczeniu dla suwerenności technologicznej Europy.
Niepokój budzi również wyłączenie z przepisów prekursorów katod (pCAM), które odpowiadają za ponad połowę wartości ogniwa baterii. Może to poważnie utrudnić rozwój lokalnego sektora recyklingu baterii – dziedziny kluczowej dla europejskiej niezależności od importu surowców.
Polska perspektywa: od montowni do hubu technologicznego
Dla Polski przepisy IAA mają szczególne znaczenie. Jak zauważa Adam Guibourgé-Czetwertyński, dyrektor polskiego biura T&E:
– Regulacje IAA sprawiają, że projekt ElectroMobilityPoland nie może już być tylko montownią – musi zapewnić transfer technologii i tworzenie wartości dodanej w Polsce.
Dyrektor zwraca też uwagę, że nowe przepisy dają stabilniejsze ramy dla firm, które już zdecydowały się zainwestować w Polsce.
– IAA daje też bardziej stabilną perspektywę dla firm działających już w Polsce, chociażby gigafabryki baterii LG pod Wrocławiem – dodaje.
To istotna obserwacja. Gigafabryka LG Energy Solution pod Wrocławiem jest jedną z największych inwestycji tego rodzaju w Europie. Jeśli regulacje IAA zostaną wdrożone zgodnie z propozycją – a następnie wzmocnione przez Parlament Europejski – takie zakłady staną się strategicznymi węzłami łańcucha dostaw dla całego rynku unijnego.
Sonia Buchholtz, kierownik Programu Gospodarki i Klimatu w Instytucie Zielonej Energii zwraca uwagę na potencjalne pogłębienie się nierówności między Europą Zachodnią a Środkowo-Wschodnią.
– IAA miała być zestawem narzędzi do poprawy konkurencyjności Europy wobec Stanów Zjednoczonych i Chin. W praktyce ryzykuje dalsze wzmacnianie Europy Zachodniej kosztem Europy Środkowo-Wschodniej. Znajduje to odzwierciedlenie w koncepcji obszarów przyspieszenia przemysłowego, które faworyzują kraje z przestrzenią fiskalną i zdolnością instytucjonalną. Jest bardzo złym znakiem, nie tylko w kontekście IAA, ale także dla Wieloletnich Ram Finansowych na lata 2028-2034 – alarmuje.
Buchholtz wskazuje na dodatkowe problemy związane z implementacją.
– Członkowskim państwom narzucane są surowe reguły obsługi pozwoleń, analiza wielowymiarowa związana z wyznaczaniem i operacją obszarów przyspieszenia przemysłowego. Wytyczne są dobrze przemyślane, ale niewykonalne dla krajów ze słabszą zdolnością instytucjonalną. I to jest dokładnie to, jak silni gracze wypchnąć będą słabszych z europejskich łańcuchów dostaw – wskazuje.
Ekspertka kwestionuje również realistyczność celów Ustawy.
– Cel dla produkcji wynosząca 20 proc. PKB UE do 2035 roku wydaje się znacznie przeszacowany. Zwiększenie względnego wkładu przemysłu niemal o połowę w ciągu ośmiu lat byłoby wielkim przesunięciem strukturalnym obejmującym relokację kapitału i pracy. To praktycznie niemożliwe bez wspólnego długu lub szybkiego postępu w unii oszczędności i inwestycji – ostrzega.
Wątpliwości merytoryczne: szerszy kontekst potrzebny
Jacek Mizak z Instytutu Zrównoważonej Gospodarki wyraża pogląd, że kwestia „Made in Europe” powinna być rozpatrywana w szerszym kontekście.
– Regulacje „Made in Europe” nie powinny być w rozporządzeniu o flotach. Powinny znaleźć się w szerszym kontekście rewizji rozporządzenia o normach emisji CO₂ dla pojazdów lekkich – argumentuje.
Mizak proponuje alternatywne podejście, które mogłoby być bardziej efektywne. W bieżącym rozporządzeniu emisyjnym pojawia się już koncepcja premii za wprowadzenie na rynek małego samochodu elektrycznego – pojazdu nieprzekraczającego 4,2 metra długości, za który producent miałby otrzymywać przelicznik 1,3 kredytu zamiast standardowego 1,0.
Ekspert proponuje rozszerzenie tego systemu premiowego o dwa dodatkowe elementy.
– Po pierwsze bonus za samochód wyprodukowany w Europie. Po drugie dodatkowy bonus za pojazd, którego co najmniej 70 procent komponentów pochodzi z europejskich fabryk. Chodzi o to, by nie nagradzać montowni składających samochody z chińskich lub marokańskich podzespołów w europejskich zakładach produkcyjnych – wyjaśnia.
Mizak dostrzega poważny problem w obecnej strategii wsparcia europejskiego przemysłu motoryzacyjnego.
– Europejscy producenci domagają się wszelkiego wsparcia i przywilejów, jednocześnie przenosząc produkcję komponentów poza Unię. Skoro chcą korzystać z europejskich preferencji regulacyjnych, powinni zobowiązać się do produkowania w Europie z europejskich części – podkreśla ekspert.
Kolejne etapy i negocjacje
Debata będzie teraz toczyć się w Parlamencie Europejskim i Radzie, gdzie kluczowe będzie wzmocnienie głównych filarów Ustawy: rynków wiodących dla produktów niskoemisyjnych, kryteriów „Made-in-Europe” dla wydatków publicznych w sektorach strategicznych oraz efektywnych warunków dla bezpośrednich inwestycji zagranicznych. Jednocześnie konieczne będzie wyjaśnienie szczegółów dotyczących kryteriów zielonych oraz zapewnienie, że Ustawa nie pogłębi nierówności wewnątrz Unii.
Tego rodzaju procesom legislacyjnym dotyczącym materii gospodarczych o tak dużym znaczeniu strategicznym tradycyjnie towarzyszy intensywna dyskusja między instytucjami unijnymi, a także nacisk ze strony zainteresowanych branż i organizacji eksperckich.
W świetle uwag ekspertów można oczekiwać, że prace legislacyjne będą obejmować rozmowy na temat szczegółów proponowanych wymogów dotyczących lokalnej zawartości oraz źródeł finansowania.
Ostateczny sukces Ustawy będzie zależeć nie tylko od samych przepisów, ale od ich praktycznego wdrażania i połączenia z innymi instrumentami polityki klimatycznej i konkurencyjności.