Gdy dekadę temu Europa, USA, Chiny i Rosja podpisywały negocjowaną przez dziewięć lat umowę nuklearną z Iranem, wszyscy sygnatariusze zgodnie określali ją mianem „historycznej”. Już trzy lata później Donald Trump zadał jej jednak cios, po którym wykrwawiła się na śmierć – a w mijającym roku przybito gwóźdź do jej trumny.
Autor: Aleksandra Krzysztoszek
Wyprowadzenie Stanów Zjednoczonych z porozumienia nuklearnego z Iranem było jedną z wielkich obietnic Donalda Trumpa z prezydenckiej kampanii w 2016 r. – obok wycofania się z podpisanego w tym samym roku paryskiego porozumienia klimatycznego i wypisania się ze Światowej Organizacji Zdrowia.
Wynegocjowanie razem z państwami europejskimi, Rosją, Chinami i UE umowy z Teheranem było jednym z większych sukcesów Baracka Obamy. Trump – czy to z powodu kompleksów wobec poprzednika, czy po prostu własnych ambicji – twierdził natomiast, że porozumienie to było złe dla Stanów i że on sam jest w stanie wynegocjować lepsze.
To się jednak nie udało – ani w pierwszej, ani jak na razie w drugiej kadencji Trumpa. Europejczycy zaprzestali natomiast skazanych na porażkę prób utrzymywania przy życiu pacjenta, jakim była umowa JCPOA. Tymczasem program jądrowy Iranu staje się coraz większym zagrożeniem.
O co chodziło w umowie z 2015 r., w której pokładano nadzieje, że w znacznym stopniu uporządkuje krajobraz bezpieczeństwa na Bliskim Wschodzie i zapobiegnie uzyskaniu przez Iran broni atomowej – i w jaki sposób doszło do jej upadku?
„To, na co liczył świat”
Negocjacje umowy, która miała uregulować program jądrowy Iranu, rozpoczęły się w 2006 r., trwały łącznie prawie dekadę i obejmowały oprócz Iranu trzy państwa Unii Europejskiej, tzw. E3 (Niemcy, Francję i Wielką Brytanię), a także samą Unię Europejską, Rosję, USA i Chiny.
Ostateczne porozumienie, tzw. Wspólny Kompleksowy Plan Działania (JCPOA) przyjęto 20 lipca 2015 r. poprzez rezolucję Rady Bezpieczeństwa ONZ nr 2231. Swoje podpisy złożyli pod nim minister spraw zagranicznych Iranu Mohammad Dżawad Zarif, sekretarz stanu USA John Kerry, ministrowie spraw zagranicznych Rosji, Chin, Niemiec, Francji i Wielkiej Brytanii Siergiej Ławrow, Wang Yi, Frank-Walter Steinmeier, Laurent Fabius i Philip Hammond oraz szefowa unijnej dyplomacji Federica Mogherini.
Porozumienie zakładało stopniowe znoszenie sankcji na Iran w zamian za zobowiązanie się przez Teheran do ograniczenia swojego programu nuklearnego. Porozumienie weszło w życie 18 października 2015 r. Na mocy porozumienia zniesiono większość sankcji nałożonych przez UE i ONZ. Unia Europejska uchyliła wszystkie sankcje gospodarcze i finansowe związane z programem jądrowym Iranu.
Jednocześnie utrzymano część restrykcji, w tym ograniczenia dotyczące transferu towarów mogących sprzyjać proliferacji, embarga na broń i pociski balistyczne oraz sankcje wobec wybranych osób i podmiotów.
Umowa przewidywała dostęp inspektorów ONZ do irańskich obiektów wojskowych. Każda inspekcja miała być jednak uzależniona od uprzedniej zgody władz w Teheranie. Jeśli po podjęciu prób uzgodnienia terminu inspekcji dojdzie do jej bezpodstawnego zablokowania, sankcje zostaną automatycznie przywrócone.
UE przyjęła odpowiednie akty prawne, by z dniem wdrożenia JCPOA (i o ile Międzynarodowa Agencja Energii Atomowej potwierdzi, że Iran wdrożył uzgodnione środki związane z kwestiami jądrowymi) znieść wszelkie unijne sankcje gospodarcze i finansowe określone w planie.
Sygnatariusze zgodnie chwalili umowę. Obama wyraził pewność, że przyniesie ona „nadzwyczajne korzyści bezpieczeństwu narodowemu (USA – red.) oraz globalnemu pokojowi i bezpieczeństwu”.
„Dzięki odwadze, woli politycznej, wzajemnemu szacunkowi i przywództwu zrealizowaliśmy to, na co liczył świat: wspólne zobowiązanie do działania na rzecz pokoju i połączenia sił w celu zapewnienia większego bezpieczeństwa na świecie”, stwierdzili natomiast Mogherini i Zarif we wspólnym oświadczeniu.
Porozumienie zawarto pomimo ostrego sprzeciwu Izraela. Po ogłoszeniu umowy premier Izraela Benjamin Netanjahu uznał układ z Teheranem za „historyczny błąd” społeczności międzynarodowej oraz zapowiedział działania mające na celu zablokowanie ratyfikacji porozumienia.
Układ działał… aż przyszedł Trump
Przez pierwsze lata obowiązywania umowy Iran trzymał się jej założeń. Jeszcze w 2018 r. Międzynarodowa Agencja Energii Atomowej w swoim raporcie potwierdziła, że Teheran wywiązuje się ze zobowiązań. Na przykład zapasy Iranu wzbogaconego do 3,67 proc. uranu-235 wynosiły 123,9 kg, czyli znacznie poniżej limitu 300 kg określonego w porozumieniu.
Tymczasem Donald Trump już w swojej kampanii przed wyborami w 2016 r. obiecywał, że wycofa USA z wynegocjowanej przez administrację jego poprzednika umowy, którą określał jako „katastroficzną” czy wręcz „najgorszą umowę w dziejach”. Posunął się nawet do stwierdzenia, że porozumienie z Wiednia jest tak złe, że mogłoby doprowadzić do „atomowego Holokaustu”.
Choć sama administracja Trumpa stwierdzała jeszcze w 2017 r., że Iran trzyma się umowy, to amerykański prezydent ostatecznie postanowił z niej wyprowadzić Stany Zjednoczone i dokonał tego w 8 maja 2018 r.
„Prezydent Trump wycofuje Stany Zjednoczone z porozumienia JCPOA, ponieważ nie zapewniło ono ochrony interesów bezpieczeństwa narodowego Ameryki”, napisano w wydanym przez Biały Dom oświadczeniu.
Oceniono, że Iran „negocjował porozumienie JCPOA w złej wierze, a umowa dała irańskiemu reżimowi zbyt wiele w zamian za zbyt mało”.
Trump ocenił przy tym, że umowa ta była dla niego – „jako obywatela” – „powodem do wstydu”. Oświadczył też, że ponownie nałoży sankcje gospodarcze, które zostały zniesione po podpisaniu porozumienia w 2015 roku.
Reakcja Iranu na krok Trumpa była niezwłoczna. Prezydent Hasan Rouhani wystąpił w telewizji państwowej, próbując ratować porozumienie nuklearne, na którym zbudował polityczną swoją karierę. Powiedział, że Iran będzie przestrzegał warunków porozumienia, jeśli pozostali sygnatariusze – Wielka Brytania, Francja, Niemcy, Chiny, Rosja i UE – dotrzymają swoich zobowiązań.
Kanclerz Niemiec Angela Merkel, prezydent Francji Emmanuel Macron i premier Wielkiej Brytanii Theresa May we wspólnym oświadczeniu wyrazili „ubolewanie” z powodu decyzji Trumpa i wolę utrzymania w mocy umowy, która według nich była ważna dla globalnego bezpieczeństwa.
Szczególnie oburzona była Mogherini, prawdopodobnie także z powodów ambicjonalnych (podpisanie umowy JCPOA było największym sukcesem pierwszej połowy jej kadencji jako szefowej unijnej dyplomacji). Argumentowała ona, że umowę jednogłośnie zatwierdziła Rada Bezpieczeństwa ONZ i że “nie jest to umowa dwustronna, by pojedyncze państwo mogło ją zerwać”.
Amerykański prezydent spełnił jednak swoją zapowiedź i 5 listopada 2018 r. Waszyngton przywrócił sankcje przeciw Iranowi zniesione na mocy JCPOA. „Stany Zjednoczone prowadzą kampanię maksymalnej presji finansowej na irański reżim i zamierzają agresywnie egzekwować sankcje, które ponownie weszły w życie”, stwierdzono.
Kres wiedeńskiej umowy
Europejczykom, Rosji i Chinom ostatecznie nie udało się jednak skłonić Iranu do dalszego utrzymywania umowy mimo wystąpienia z niej USA – amerykańskie sankcje uderzyły zbyt mocno. Teheran łamał więc kolejne zobowiązania, a po stronie pozostałych sygnatariuszy słabła determinacja, by bronić praktycznie już martwego porozumienia.
Duży wpływ miał na to rozłam między państwami UE a Rosją, Unia do 2021 r. starała się utrzymywać selektywną współpracę z Kremlem w obszarach będących przedmiotem wspólnych interesów, ale inwazja Rosji na Ukrainę całkowicie zmieniła sytuację i sprawiła, że Moskwę zaczęto postrzegać jako wyłącznie zagrożenie, a nie strategicznego partnera.
Po stronie Brukseli nie bez znaczenia była też zmiana na stanowisku szefa dyplomacji UE w 2019 r. – Josep Borrell nie miał już tyle determinacji, by bronić porozumienia negocjowanego przez dziewięć lat przez trójkę jego poprzedników.
Na kilka lat Iran zszedł jednak na dalszy plan, jeśli chodzi o uwagę społeczności międzynarodowej. Przełom przyniósł mijający rok. W czerwcu Izrael Izrael, uznający irański program nuklearny za „zagrożenie egzystencjalne”, dokonał bezprecedensowych uderzeń na kluczowe irańskie ośrodki jądrowe w Fordo i Natanz, do których następnie przyłączyły się Stany Zjednoczone. W trakcie trwającego 12 dni konfliktu zginęło także kilkunastu naukowców zaangażowanych w prace nad programem atomowym.
Wzajemne uderzenia, wsparcie Izraela przez USA oraz reakcja Teheranu „dobiły” JCPOA. Iran zawiesił współpracę z MAEA i zagroził wystąpieniem z Układu o nierozprzestrzenianiu broni jądrowej (NPT). Gwoździem do trumny porozumienia sprzed dekady stało się przywrócenie przez ONZ sankcji zniesionych na mocy porozumienia z powodu niewywiązywania się przez Iran ze swoich zobowiązań.
Co ciekawe, o ile przed siedmioma laty to Unia Europejska występowała w roli największego obrońcy wiedeńskiej umowy, to teraz właśnie państw E3 stały się główną „siłą napędową” przywrócenia sankcji, a orędownikiem powrotu do ustaleń sprzed dziesięciu lat stała się Rosja.
Jeszcze w październiku tego roku na spotkaniu z bliskowschodnimi mediami Ławrow, który własnym podpisem sygnował JCPOA, podkreślał, że Kreml „nigdy nie odszedł od poparcia porozumienia nuklearnego” z 2015 r.
Co dalej?
Nowa administracja Trumpa ma ambicje, aby wynegocjować jej zdaniem lepszą umowę z Iranem niż ta zawarta przez ludzi Obamy. Specjalny wysłannik prezydenta USA Steve Witkoff mówił w maju, że każda ewentualna nowa umowa nuklearna między Stanami Zjednoczonymi a Iranem musi przewidywać zakaz wzbogacania uranu przez Teheran.
Waszyngton argumentuje, że posiadanie takiej zdolności stwarza ryzyko dalszych prac Iranu nad bronią jądrową, czemu władze w Teheranie zaprzeczają, utrzymując, iż ich program nuklearny ma wyłącznie charakter cywilny.
Do tej pory amerykańsko-irańskie rozmowy dotyczące irańskiego programu jądrowego nie przyniosły jednak większych rezultatów. W październiku Iran wyraził gotowość do rozważenia „sprawiedliwej i wyważonej” oferty ze strony Stanów.
18 października JCPOA oficjalnie wygasła. Porozumienie, któremu cios zadał Donald Trump, a przywrócenie przez ONZ sankcji jedynie przypieczętowało jego „zgon”, mimo dużego potencjału nie spełniło pokładanych w nich nadziei.
Tymczasem izraelski dowódca sił zbrojnych gen. Ejal Zamir ostrzegł w ostatnich dniach administrację Trumpa, że trwające irańskie ćwiczenia rakietowe Korpusu Strażników Rewolucji Islamskiej mogą maskować zaskakujący atak na Izrael. Amerykański wywiad ocenia jednak, że taki atak nie jest obecnie realnym scenariuszem.
Jak wskazuje Axios, izraelscy analitycy oraz niezależni eksperci ostrzegają, że Teheran systematycznie odbudowuje siły rakietowe, które mogą zagrozić Izraelowi oraz amerykańskim bazom w regionie na dystansie do około 2 tys. kilometrów.
W pełni odbudowany arsenał mógłby stanowić wyzwanie dla wielowarstwowej izraelskiej obrony przeciwrakietowej, zwłaszcza w przypadku ataków saturacyjnych.
Źródła izraelskie i amerykańskie zgodnie wskazują, że największym zagrożeniem jest eskalacja konfliktu wynikająca z błędnej kalkulacji, gdy każda ze stron uzna, że druga przygotowuje atak, i podejmie działania uprzedzające.
Netanjahu ma spotkać się 29 grudnia w Miami z Trumpem, aby omówić irańskie wysiłki w odbudowie zdolności rakiet balistycznych oraz perspektywę kolejnego uderzenia w Iran w 2026 roku.
Zdjęcie: Negocjacje umowy JCPOA / Zdjęcie: Departament Stanu USA (domena publiczna) [Flickr]